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关于乡镇人大制度的思考

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关于乡镇人大制度的思考
     
微子镇人大   孙红刚
    鉴于本人在乡镇担任人大主席一职的工作经历,针对乡镇人大制度的一些想法和建议发表如下,希望与人大工作者们共同交流、共同进步:  
    一、乡镇人大制度的基本情况
    人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度,是实现人民当家作主的有效形式。我国的政权制度经过几十年的逐步发展,形成现在的格局,即宪法规定的中央、省、市、县、乡(镇)五级政权,每一级政权都设立相应的人民代表大会,行使国家权力机关的职权。地方各级人民代表大会在各自的行政区域内可以决定地方性事务。乡镇人民代表大会是我国根本政治制度的基础环节,是我国最基层的地方国家权力机关,是人民代表大会制度的重要组成部分,承担着确保宪法法律在基层实施、代表人民群众管理社会经济文化事务、保护公民和法人的合法权益、确保实现人民当家作主民主权利的重任,其工作质量和效率如何,对坚持和完善人民代表大会制度,加强基层政权建设具有十分重要的影响。
    二、乡镇人大制度的变迁历程
    1950年12月政务院颁布的《乡(行政村)人民代表会议组织通则》,确定乡镇人大制度建设的开始。1954年9月,我国第一部社会主义宪法颁布,向世界庄严宣告:中华人民共和国一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国和地方各级人民代表大会。地方各级人民代表大会“都是地方国家权力机关”。这标志着我国乡镇人民代表大会制度正式建立,也是乡镇人民代表大会制度史上的第一个里程碑。1979年全国人大通过修改地方组织法,在县级以上的人民代表大会设立了常委会;1982年宪法的修改,恢复了乡镇人大,这是乡镇人民代表大会制度史上的第二个里程碑,人大制度建设开始步入正轨。1986年地方组织法修正案对乡镇人大会议召集又有历史性突破,改历来由政府召集为人大主席团主持、召集会议,行使职权程序更加规范。1995年全国人大常委会根据地方经验修改地方组织法,乡镇设立人大主席、副主席,这是乡镇人民代表大会制度史上的第三个里程碑,给了乡镇人大闭会期间行使权力的机会。2002年1月,湖南省新晃侗族自治县人大常委会通过一项设立乡镇人大常委会的决定,赋予其在乡镇人大闭会期间行使审议决定重大事项权、人事任免权和监督权,直至2003年11月被全国人大常委会法工委否定并叫停。2004年,《宪法》、《选举法》、《地方组织法》相继修订,将乡镇人大任期调整为5年,从而第一次和县级以上各级人大任期实现统一,这是乡镇人民代表大会制度逐步完善的又一重要里程碑。至此,我国乡镇人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法规配套的法律制度体系。
    三、乡镇人大制度的现实状况
    在我国人大体系中,乡镇人大位于“金字塔”的塔基部分,由选民直接选举代表组成,是我国最基层的国家权力机关。一方面,乡镇人大数目众多、涉及人口覆盖面广,且直接面对基层广大选民,所以在我国人大制度中占据十分重要的地位;另一方面,它在实践中又极易被忽视,而相对处于一个十分尴尬的境地。改革开放以来,在政治、经济、文化、社会主义现代化建设中发挥着越来越重要的作用,乡镇人大制度有了长足的发展。乡镇人大制度是中国特色的基层民主制度,它既区别于资产阶级“三权分立”,又不同于马列讲的“议行合一”。从制度上看,乡镇人大组织基本健全,作为人民当家作主权力机关的地位和性质基本确立;乡镇人民代表大会在直选基础上由各方面的代表组成,设立了人大主席团,规定每年至少召开一次人大大会和3个月至少召开一次主席团会议,任期统一为5年;我国《宪法》第99条第1款规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”地方组织法又将乡镇人大的职权细化为14项,可划分为:保证执行权、重大问题决策权、监督权、人事任免权和保护保障权等五大类;乡镇人大通过组织召开乡镇人代会,审议决定本行政区域内的重大事项,选举基层国家政权机关领导人员,并实施监督职能,是其它任何机关无法替代的。
    四、乡镇人大制度存在的问题
    由于乡镇人大的法律地位不明确、群众认识不到位,理论研究相对滞后,使乡镇人大制度建设在整个人民代表大会制度建设中处于最薄弱的环节,特别是闭会期间职能发挥受到制约,影响了乡镇人大作用的发挥。随着我国经济社会的发展和人民民主法治意识的增强及政治参与积极性的提高,乡镇人大制度建设和工作中存在的矛盾和问题愈显突出。具体表现在以下几个方面:
    (一)乡镇人大的法律地位不明确。宪法法律规定乡镇人大是基层地方国家权力机关,乡镇人大的地位和作用低下,权力机关缺乏应有的权威。当前,在乡镇,干部和群众对乡镇人大性质、地位和作用都没有充分认识,许多人不知道乡镇人大是基层的国家权力机关,把乡镇党委政府当作权力机关,有的甚至把乡镇人大看作政府的一个工作部门。这不仅反映了人们对乡镇人大认识上的偏差,也折射出乡镇人大的地位和作用不明显,更反映现实生活中乡镇人大宪法地位的缺失。
    (二)乡镇人大的组织构成有缺失。法律规定,乡镇人大主席、副主席和主席团成员不得担任行政职务。但有很多人大主席、副主席兼任行政职务,抓行政事务工作,无暇顾及人大自身工作;更有乡镇长兼任乡镇主席团成员,形成政府监督政府的局面。还有乡镇党委书记兼人大主席现象较普遍,这种体制看似提高了乡镇人大的地位,但实际削弱乡镇人大工作,因为作为乡镇的党委书记,没有过多精力去研究人大工作,兼任人大主席也只能是挂名。乡镇人大代表中党员多,带“帽”的多,群众代表名额往往被干部挤占。人大主席、副主席、人大专干或秘书由党务或行政干部兼任的现象普遍存在,严重制约着乡镇人大工作的开展。
    (三)乡镇人大代表普遍素质不高。由于改革开放以来,大量的有能力、有素质的农村劳动力转移到城镇和出国打工,在乡镇中选出素质较高的代表难度很大。有的代表文化水平较低,缺乏最基本的书写及口头表达能力,不能将选民的利益要求,群众关心的热点、难点问题反映出去。有的代表只考虑个人和小集团利益,不能为全局和大多数群众利益着想,甚至把代表身份当作谋取个人利益的砝码。有的代表缺乏执行代表职务的责任感和使命感,常常忙于应对本职工作,联系选民不经常,反映民意不及时。有的代表把代表视为一种荣誉,对代表角色认识不到位,不履行职责,甚至连人代会都不参加,也不参加代表小组活动。中国是一个人口大国和农业大国,乡镇人大代表素质偏低,必然导致老百姓的诉求和意愿得不到及时的反映,热点和难点问题得不到及时解决,也就体现不了人民当家作主,更是背离了以人为本的理念。
    (四)乡镇人大会议制度无法落实。宪法法律和地方法规规定,乡镇人大一年至少召开一次代表大会,3个月至少召开一次主席团会议,根据需要还可召开临时会议和小组会议。人大是集体行使权力制,法定一年至少召开一次人大会议和四次主席团会议在大部分乡镇却得不到落实,临时会议更是少得可怜。有的即使召开,也存在会期时间短、质量不高等问题,很多乡镇一年一次的代表大会只开半天,以至于有“一晌会、两顿饭、想发言、没时间”会议的说法。由于会次少、会期太短,乡镇人大会议基本上只是走程序,人大代表在会议上审议发言的机会很少,更谈不上对政府财政预算草案评头论足和用议案形式来修改。
    (五)乡镇人大活动经费没有保障。《代表法》虽然明确规定了人大代表的活动经费列入本级财政预算,但 “县管乡用”财政体制改革后,乡镇除了工资,几乎没有其它财政收入和支配权,人大代表活动经费难以保证,代表小组基本上没有经费开展活动。不少乡镇活动经费没列入本级财政预算,很多乡镇因为经费不能满足正常工作需要制约了乡镇人大工作的开展。当前,中西部地区大多乡镇因财力紧张,人大的工作经费未纳入财政预算,筹不到必需的人大工作经费和人大代表活动经费。乡镇人大在开展工作和组织代表活动时,即使偶尔能得到点经费,但为了节约,很多工作也只好从简,点到为止。
    五、乡镇人大制度的思考和对策
    (一)明确认识乡镇人大法律地位。乡镇党委、人大与政府组成乡镇权力体系中的三驾马车,没有完善的乡镇人大体制,就没有坚实的国家根本政治制度,基层民主就不能真正落到实处,整个人大的权威就无法确立。乡镇人大制度的不完善和国家最基层权力机关的虚置,必然抑制宪政精神的弘扬,影响宪政任务的完成。各省、地、县(市)党委在乡镇领导体制改革过程中,应该高度重视乡镇人大体制问题,加强乡镇人大工作,把乡镇人大建设与乡镇党委、政府的建设通盘考虑,更好地发挥乡镇人大的作用,以有利于促进乡镇民主法制建设和构建和谐社会的进程。
    (二)加强乡镇人大组织队伍建设。把乡镇人大主席团列为常设机构,人大主席副主席不得兼任行政职务,正副乡镇长也不得兼任主席团职务。依法设立人大专职主席、副主席,选配专干或秘书,人大主席团成员与政府组成人员各司其职,不交叉任职。配齐配强乡镇人大主席,为便于乡镇党委、人大、政府干部相互交流使用,要推选年富力强、熟悉乡镇工作和了解人大工作基本内容的人员来担任。扩大一线劳动群众代表比例,尽量使应有的群众名额不被干部占用。
    (三)努力提高乡镇人大代表素质。乡镇人大代表素质的高低,对乡镇人大正确履行职权有着重要影响,必须努力提高乡镇人大代表素质。一是要科学确定代表结构,在基本保证代表阶层,安排合理代表结构前提下,着重考虑代表素质,尽可能减少既没有文化、又没有履行职务能力的代表的比例。二是要做好代表培训工作,通过培训,来规范他们的履职行为,提高议案和书面意见的水平。三是加强代表思想建设,使其善于依法行使职权,真正做到对党和对人民统一负责,提高其作为人大代表的责任感、使命感和光荣感。
    (四)充分落实乡镇人大会议制度。地方组织法第十一条“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”的规定,是指地方各级人大每年最起码要召开一次会议,并没有规定只能召开一次会议。因此,增加会次、会期并没有违背法律。乡镇要创新人大会议制度,人民代表大会改为一年至少两次,可以分春季秋季召开,每次1至2天,主席团会议至少3个月一次,小组会议至少1个月一次,并根据需要随时召开临时会议,界定会期时间,调动代表积极发言,保障会议质量,使法律赋予乡镇人大审查批准财政预算和预算执行情况报告的职权能得到有效的行驶。
    (五)保证落实乡镇人大工作经费。乡镇人大作为基层的国家权力机关,履行其职责,就要按法律召开代表大会,定期召开主席团会议,组织开展代表活动和小组活动,对乡镇政府领导和站所进行工作评议和述职评议,这些工作都需要一定的资金来支撑和保障。“县管乡用”财政体制改革后,乡镇已不再是一级完整的财政,必须将每年乡镇人代会的会议经费和闭会期间的工作经费、代表活动经费一并纳入区县财政预算,预算的人大经费,只能专款专用于会议经费、乡镇人大闭会期间工作经费、代表活动经费和其他的乡镇人大日常性工作,如此才能确保乡镇人大工作经费落到实处。
 
 

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